El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (TAC) ordenó al Ministerio del Trabajo cumplir las disposiciones de la reforma laboral relacionadas con la protección social de las mujeres rurales y campesinas, después de establecer que la entidad no había adelantado las actuaciones necesarias para desarrollar una obligación legal vigente desde el 25 de junio de 2025.
La decisión, adoptada el 28 de septiembre de 2026 por la Sección Primera, Subsección B, establece dos plazos consecutivos: un mes para adelantar los estudios y gestiones administrativas destinados al reconocimiento de los riesgos ocupacionales de esta población y otros tres meses para expedir la reglamentación que permita definir su acceso no contributivo al Sistema de Seguridad Social Integral.
Los términos comenzarán a contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia, por lo que no deben confundirse con plazos iniciados automáticamente desde la fecha en que fue expedida la providencia.
El fallo responde a una acción de cumplimiento presentada por Carlos Mario Salgado Morales y Jhonathan Felipe Córdoba Fajardo, quienes acudieron a la justicia administrativa para exigir la aplicación del artículo 32 de la Ley 2466 de 2025, disposición que incorporó nuevas medidas de protección al trabajo femenino rural y campesino dentro del Código Sustantivo del Trabajo.
La controversia no se limitó a determinar si existía una reglamentación pendiente. El Tribunal también examinó si el Ministerio podía justificar la demora por la complejidad técnica del asunto, la necesidad de coordinación institucional y las posibles consecuencias presupuestales de implementar un mecanismo de protección social para las mujeres del campo.
Tras estudiar los argumentos de las partes, la Corporación concluyó que la obligación legal era exigible, que el plazo razonable para cumplirla había vencido y que no existían pruebas en el expediente de gestiones adelantadas por el Ministerio para desarrollar los mandatos reclamados.
¿Qué ordenó exactamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca?
La sentencia establece dos obligaciones diferenciadas, aunque relacionadas entre sí, que deberán cumplirse de manera sucesiva.
La primera consiste en que el Ministerio del Trabajo adelante, dentro del mes siguiente a la ejecutoria del fallo, los estudios y procedimientos administrativos necesarios para reconocer los riesgos ocupacionales a los que están expuestas las mujeres rurales y campesinas.
Este reconocimiento deberá considerar sus particularidades biológicas y sociales, así como las múltiples jornadas que desarrollan en sus actividades productivas, familiares y comunitarias.
La disposición contempla expresamente el trabajo relacionado con el cuidado de las familias, la atención de personas enfermas y de personas con discapacidad, entre otras responsabilidades.
La segunda obligación consiste en reglamentar la forma en que las mujeres rurales y campesinas podrán acceder al Sistema de Seguridad Social Integral cuando no lo hagan mediante el régimen contributivo.
Para esta tarea, el Tribunal concedió tres meses adicionales, contados desde el vencimiento del primer plazo.
En consecuencia, el Ministerio dispone de un período total de hasta cuatro meses, contado desde la ejecutoria de la providencia, para desarrollar las actuaciones ordenadas, bajo el esquema establecido por los magistrados.
Es importante precisar que la sentencia no dispone la afiliación inmediata de todas las mujeres rurales y campesinas ni establece un subsidio individual de monto determinado. Su alcance consiste en exigir que la autoridad competente desarrolle las obligaciones normativas necesarias para regular el acceso a la protección social.
La reforma laboral de 2025 y los derechos de las mujeres rurales y campesinas
El origen de la controversia se encuentra en el artículo 32 de la Ley 2466 de 2025, mediante el cual se adicionó el artículo 103C al Código Sustantivo del Trabajo.
Esta disposición establece una protección especial para el trabajo femenino rural y campesino y reconoce que las actividades desarrolladas por estas mujeres no se limitan a la producción agrícola o a las relaciones laborales tradicionales.
La norma incorpora una perspectiva que comprende tres dimensiones del trabajo femenino en el campo: la productiva, la social y la comunitaria.
También contempla el derecho a recibir remuneración por determinadas labores realizadas bajo subordinación frente a un empleador, entre ellas la preparación de alimentos, el cuidado de personas, animales y cultivos.
La regulación responde a una realidad laboral en la que las responsabilidades productivas pueden coexistir con extensas jornadas de cuidado familiar y comunitario.
En muchos entornos rurales, estas actividades se desarrollan simultáneamente, sin que necesariamente exista una relación laboral formal o una vinculación contributiva al sistema de protección social.
Precisamente por ello, el legislador dispuso que el Ministerio del Trabajo debía reglamentar el acceso de las mujeres rurales y campesinas al Sistema de Seguridad Social Integral cuando no estuvieran vinculadas mediante cotizaciones propias.
La disposición también exige reconocer los riesgos ocupacionales asociados a sus condiciones particulares de trabajo.
El reconocimiento de estos riesgos es una obligación específica de la ley y constituye, según la interpretación del Tribunal, un paso previo para desarrollar la reglamentación de acceso a la seguridad social.
¿Por qué dos ciudadanos demandaron al Ministerio del Trabajo?
La acción judicial fue promovida por Salgado Morales y Córdoba Fajardo, quienes consideraron que el Ministerio había omitido el cumplimiento de un deber legal expresamente asignado por el Congreso de la República.
Según los antecedentes consignados en la sentencia, los demandantes sostuvieron que la obligación era exigible desde el 25 de junio de 2025, fecha de entrada en vigor de la reforma laboral.
Al no encontrar expedida la reglamentación correspondiente, presentaron el 3 de julio de 2026 un requerimiento dirigido al Ministerio del Trabajo para solicitar el cumplimiento del artículo 32 de la ley.
Esta actuación tenía como finalidad constituir en renuencia a la entidad, requisito necesario para acudir a la acción de cumplimiento.
Los accionantes señalaron que, pese al tiempo transcurrido después de su solicitud, el Ministerio no había expedido la regulación exigida.
Posteriormente, acudieron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para solicitar que se declarara el incumplimiento y se impartiera una orden judicial que obligara a desarrollar la disposición.
La demanda fue admitida mediante auto del 6 de agosto de 2026. Durante el proceso se recibieron las intervenciones de las entidades vinculadas y se incorporaron las pruebas documentales aportadas por las partes.
El 16 de septiembre, los demandantes precisaron que sus pretensiones se dirigían exclusivamente al inciso tercero del artículo 32, relacionado con el reconocimiento de riesgos ocupacionales y la reglamentación del acceso no contributivo a la seguridad social.
Esta precisión permitió delimitar las obligaciones que debían ser examinadas por los magistrados.
Los argumentos del Ministerio del Trabajo para oponerse a la demanda
En su contestación, el Ministerio del Trabajo solicitó que la acción fuera declarada improcedente y sostuvo que la obligación de reglamentar debía analizarse teniendo en cuenta la complejidad de la materia.
La entidad argumentó que, cuando una ley no establece un plazo específico para expedir una reglamentación, la administración dispone de un término razonable para desarrollar las actuaciones correspondientes.
Según su posición, ese término debía evaluarse considerando factores como los estudios técnicos requeridos, los diagnósticos previos, la participación de distintas entidades y los procedimientos de elaboración normativa.
El Ministerio también manifestó que la regulación solicitada podía generar obligaciones económicas para el Estado.
A su juicio, diseñar un mecanismo de afiliación de mujeres campesinas al sistema de riesgos laborales y a la seguridad social mediante modalidades no contributivas exigía analizar previamente la disponibilidad de recursos y las condiciones de financiación.
Por esta razón, alegó que una orden judicial relacionada con la reglamentación podía afectar la programación presupuestal y las competencias de las autoridades responsables del manejo de los recursos públicos.
Sin embargo, el Tribunal no acogió estos planteamientos como justificación suficiente para abstenerse de cumplir la obligación legal.
El Tribunal rechazó el argumento relacionado con el gasto público
Uno de los aspectos más relevantes de la sentencia corresponde al análisis de la relación entre la acción de cumplimiento y las obligaciones que eventualmente pueden generar gastos estatales.
La Ley 393 de 1997 establece restricciones para utilizar este mecanismo judicial con el propósito de exigir el cumplimiento de normas que ordenan gastos.
No obstante, el Tribunal explicó que es necesario distinguir entre ordenar una erogación presupuestal y exigir que una autoridad expida una reglamentación legalmente obligatoria.
Para los magistrados, el mandato de definir la forma en que las mujeres rurales y campesinas accederán al sistema de seguridad social no implica, por sí mismo, ordenar un desembolso de recursos públicos.
La Corporación también observó que la Ley 2466 de 2025 no establece expresamente que la afiliación de esta población deba financiarse con recursos del Presupuesto General de la Nación.
En ese sentido, señaló que la eventual existencia de consecuencias fiscales no equivale a exigir disponibilidad presupuestal previa para expedir una reglamentación.
El fallo precisa, además, que la obligación examinada consiste en reglamentar el mecanismo de acceso, no en determinar judicialmente cómo deberán financiarse las cotizaciones.
Con esta interpretación, el Tribunal descartó la excepción de improcedencia planteada por el Ministerio del Trabajo.
La decisión mantiene una distinción fundamental: ordenar que se cumpla una obligación normativa no significa autorizar directamente gastos, asignar recursos públicos o sustituir las competencias presupuestales del Gobierno.
El Ministerio tenía seis meses para reglamentar, según la interpretación judicial
Otro de los puntos determinantes del fallo fue establecer si la obligación de reglamentar podía exigirse pese a que la reforma laboral no había señalado un plazo específico.
Para resolver esta cuestión, el Tribunal acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el ejercicio obligatorio de la potestad reglamentaria.
De acuerdo con los criterios citados en la sentencia, cuando el legislador impone a una autoridad el deber de reglamentar una materia, la ausencia de un término expreso no elimina la obligación ni impide exigir su cumplimiento judicial.
La Corporación señaló que, en estas circunstancias, debe reconocerse un plazo razonable para desarrollar las actuaciones correspondientes, el cual no puede exceder de seis meses conforme a la jurisprudencia aplicada al caso.
Como la Ley 2466 fue promulgada el 25 de junio de 2025, el Tribunal determinó que ese término venció el 25 de diciembre del mismo año.
Al momento de proferirse la sentencia, el 28 de septiembre de 2026, habían transcurrido aproximadamente quince meses desde la promulgación de la ley y nueve meses desde el vencimiento del término considerado razonable para expedir la reglamentación.
Para los magistrados, ese período resultaba suficiente para concluir que la obligación era exigible y que la entidad se encontraba en mora de cumplirla.
El análisis fue más allá del simple paso del tiempo.
Según la providencia, en el expediente no existían pruebas de actuaciones adelantadas por el Ministerio para reconocer los riesgos ocupacionales de las mujeres rurales y campesinas ni para estructurar el proyecto de reglamentación correspondiente.
La Sala calificó esa ausencia de actuaciones acreditadas como reprochable, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y la importancia de la materia.
Esta conclusión se refiere a las pruebas examinadas dentro del proceso judicial y no constituye, por sí sola, una verificación de todas las actuaciones administrativas que pudieran haberse desarrollado después de la sentencia.
El trabajo de cuidado también deberá considerarse al reconocer los riesgos ocupacionales
La providencia dedica especial atención a la obligación de reconocer las condiciones particulares en las que trabajan las mujeres rurales y campesinas.
La reforma laboral establece que el análisis de los riesgos ocupacionales debe comprender las diferentes jornadas y responsabilidades asumidas por esta población.
Esto incluye actividades productivas y labores de cuidado que pueden desarrollarse de manera simultánea.
Entre las situaciones expresamente contempladas por la ley se encuentran el cuidado de familiares, personas enfermas y personas con discapacidad.
El alcance de esta disposición resulta relevante porque exige que el reconocimiento de riesgos no se limite a una visión convencional del trabajo remunerado.
La norma obliga a considerar las particularidades biológicas y sociales de las mujeres rurales y campesinas, así como la diversidad de actividades que desempeñan.
Sin embargo, la sentencia no presenta una clasificación definitiva de esos riesgos ni establece las prestaciones concretas que corresponderían a cada actividad.
Esa labor forma parte de los estudios y gestiones administrativas que deberá adelantar el Ministerio del Trabajo.
Por consiguiente, el reconocimiento ordenado judicialmente constituye una etapa necesaria para que la futura reglamentación responda a las condiciones reales de trabajo de esta población.
¿Qué significa acceder a la seguridad social de manera no contributiva?
La discusión judicial aborda la situación de las mujeres rurales y campesinas que no acceden al Sistema de Seguridad Social Integral mediante cotizaciones propias.
En términos generales, los mecanismos no contributivos permiten que determinadas personas reciban prestaciones o formas de protección social sin tener que financiarlas directamente mediante aportes periódicos individuales.
Sin embargo, la sentencia aclara que esta característica no significa necesariamente que la financiación deba provenir exclusivamente del Presupuesto General de la Nación.
La definición del mecanismo concreto de acceso y sus condiciones corresponde al desarrollo reglamentario que deberá realizar el Ministerio del Trabajo.
Por tanto, todavía no puede concluirse, únicamente a partir de esta providencia, cuáles serán los requisitos individuales de acceso, los procedimientos de afiliación, las fuentes de financiación o las prestaciones específicas que se reconocerán.
Tampoco se desprende del fallo que todas las mujeres rurales y campesinas queden automáticamente incorporadas a un nuevo régimen de seguridad social.
La orden judicial exige definir las reglas de acceso previstas en la reforma laboral, pero no sustituye la reglamentación que deberá expedir la autoridad competente.
Esta precisión es importante para evitar expectativas equivocadas entre las posibles beneficiarias de la medida.
¿Por qué fueron desvinculados el presidente de la República y Prosperidad Social?
Durante el trámite judicial, el Tribunal dispuso inicialmente la vinculación del presidente de la República y del director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
La decisión respondió a la necesidad de examinar si estas autoridades también podían tener responsabilidades frente a las obligaciones contempladas en la reforma laboral.
Sin embargo, después de que los demandantes delimitaron sus pretensiones al inciso tercero del artículo 32, la Sala concluyó que los mandatos examinados estaban dirigidos específicamente al Ministerio del Trabajo.
En consecuencia, determinó que el presidente de la República y Prosperidad Social no eran las autoridades llamadas a responder por el cumplimiento de esas obligaciones dentro del proceso.
La sentencia ordenó su desvinculación y concentró las órdenes de cumplimiento en el Ministerio del Trabajo.
En el caso de Prosperidad Social, la Sala desarrolló el análisis sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, el texto de la parte resolutiva contiene una diferencia frente a la motivación, pues su numeral primero utiliza la expresión «no probada» al referirse a esa excepción, aunque simultáneamente ordena desvincular a la entidad.
Esta particularidad del documento no modifica el hecho de que la orden de reglamentar fue impartida exclusivamente al Ministerio del Trabajo.
¿Qué sigue después de la sentencia?
La providencia fue adoptada en primera instancia por los magistrados César Giovanni Chaparro Rincón, ponente del proceso; Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón y Óscar Armando Dimaté Cárdenas.
El Tribunal dispuso la notificación electrónica de la decisión a las partes y estableció que las obligaciones deberán cumplirse dentro de los plazos señalados una vez el fallo quede ejecutoriado.
El documento no permite establecer si la sentencia fue apelada, si adquirió firmeza o si el Ministerio del Trabajo adelantó posteriormente actuaciones para cumplirla.
Por ello, los términos judiciales no deben presentarse como vencidos sin verificar previamente la fecha de ejecutoria y las actuaciones procesales posteriores.
En cualquier caso, la providencia establece una hoja de ruta concreta para el cumplimiento de las obligaciones previstas en la reforma laboral.
Primero, el Ministerio deberá desarrollar los estudios y gestiones administrativas necesarios para reconocer los riesgos ocupacionales de las mujeres rurales y campesinas.
Después, tendrá que reglamentar la forma en que esta población accederá al Sistema de Seguridad Social Integral cuando no lo haga mediante cotizaciones propias.
El cumplimiento de estas órdenes permitirá determinar cómo se materializará una disposición legal que reconoce las particularidades del trabajo femenino rural y campesino, incluidas las responsabilidades productivas y de cuidado.
La sentencia también evidencia la función de la acción de cumplimiento como instrumento judicial para exigir que las autoridades desarrollen obligaciones establecidas expresamente por el legislador.
Para las mujeres rurales y campesinas de Colombia, incluidas las que desarrollan sus actividades en Cundinamarca y los municipios de Sabana Centro, el alcance práctico de la decisión dependerá de la reglamentación que finalmente se expida y de las condiciones que esta establezca.
El fallo no significa que el acceso no contributivo a la seguridad social ya esté plenamente regulado. Significa que el Tribunal declaró incumplida la obligación de reglamentarlo y ordenó al Ministerio del Trabajo adelantar las actuaciones necesarias para hacerlo.
El fallo exige reglamentar el acceso a la seguridad social de mujeres campesinas que no cotizan, sin afiliación automática.
